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左占清:陕西水利风景区建设管理情况调研报告

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来源:     发布时间:2019-04-10 08:04      减小字体 增大字体

      近年来,随着生态文明建设不断加强和最严格水资源管理制度实施,河湖长制不断向纵深推进,《河湖管理条例》、《秦岭管理条例》等一系列新政策将很快出台实施,人民群众对良好水生态、美好水环境、优质水产品的需求与日俱增,水利工作面临形势发生了深刻变化,水利风景区建设与管理也面临着新的机遇与挑战。亟需开展一次全面调研,深入剖析水利风景区建设管理工作面临形势变化,摸清发展现状,找准存在问题,研究提出对策,进而理清今后工作思路,明确发展方向。根据中共陕西省水利厅党组印发《关于开展“不忘初心,牢记使命”主题教育的实施方案》的通知要求,我们于6月到7月中旬,对全面水利风景区建设管理工作开展了一次全面调研,形成如下调研报告。

一、发展现状

      ()全国现状

      上世纪80年代,一些基层水管单位为弥补经费不足,尝试利用水利风景资源开展水利旅游,引起全国各地效仿。水利部于2000年在全国启动了水利风景区创建工作,水利风景区迅速成为六大主要旅游目的地之一,创造了良好的生态效益、社会效益和经济效益。水利风景区在发挥水利工程兴利除害基本功能的同时,在“维护水工程、保护水资源、改善水环境、修复水生态、传承水文化、发展水经济”等方面起到极大的示范带动作用。

      从1997年颁布《水利旅游区管理办法(试行)》,2000年在全国开始水利风景区创建申报至今,水利部先后颁布实施了《水利风景区管理办法》、《水利风景区评价标准》、《水利风景区发展纲要》、《水利旅游项目管理办法》、《水利旅游项目综合影响评价标准》、《水利风景区规划编制导则》等一系列规范、标准和办法。最近正在修订《水利风景区管理办法》。

      截止2018年底,水利部先后18批在全国创评授牌了878个国家水利风景区和近2000个省级水利风景区,形成了覆盖全国31个省和七大流域机构,涵盖主要水系、水源和水利工程的水利风景区网络。水利风景区主要有六大类型:水库型、城市河湖型、自然河湖型、灌区型、水土保持型和湿地型。

      ()我省现状

      陕西地处我国内陆腹地,地域上分为陕北、关中和陕南三大区域,全省总人口3772万,辖10市、83县及24个市辖区。以秦岭为界,陕西横跨长江、黄河两大流域,陕南主要属长江流域,陕北、关中主要属黄河流域。我省水资源十分紧缺,且时空分布不均。陕西是中华民族的发祥地之一,是华夏文明的源脉和故乡。经过十三个朝代的建都整治,水文化在三秦大地演绎出一幅壮丽的画卷。关中有以萧何、郑国、李仪祉为代表的治水名流;有汉代兴建的龙首渠(澄城)、秦末兴建的郑国渠(三原);有修建于上世纪三、四十年代的“关中八惠”;陕南有西汉修建的山河堰(汉中);有周、秦、两汉、三国文化遗址等。这些水工程、历史典故、水文化为我省水利风景区建设注入了灵魂。截至目前,全省累计兴修各类水利工程23万多处,据规划普查可用于景区建设的资源426处,水利风景区开发潜力巨大。

      截止目前,我省累计建成了85家省级以上水利风景区,其中国家水利风景区41家。初步形成了连接主要水利工程、贯通两大水系、覆盖全省大中城市的陕西水利风景区建设格局。景区总量超过全国平均水平,各项工作走在全国前列,一些做法和经验成为水利部在全国重点推广的模式。打造了西安汉城湖、汉中石门、宝鸡嘉陵江源等一批群众喜闻乐见、社会美誉度高、综合效益显著的精品景区。水利风景区已成为展示现代水利的靓丽名片。水利旅游发展迅猛,全省水利风景区年均接待游客1500万人次,实现经营性收入1.85亿元,实现综合收入5.8亿元。
目前,全省共有景区从业人员3410人。其中,从身份看,在编正式职工966人,聘用人员1400人,临时工约1040多人。从供给情况看,全额事业205人,差额事业628人,自收自支2674人。

      ()主要工作开展情况

      (1)在规划引领方面,2012年我们组织编制了《陕西省水利风景区“十二五”开发建设规划纲要》;2013年编制了《2013—2030年陕西省水利风景区发展规划》;2017年编制了《陕西省水利风景区“十三五”发展规划》。确立了全省水利风景区开发建设的指导思想、基本原则、总体布局和发展目标,理清了工作思路,明确了精品景区、重点景区在基础设施、服务设施、安全设施、水文化科普设施和水生态环境保护等建设方面的内容和要求。努力做好顶层设计。

      (2)在景区建设方面,截止去年底,我省共累计建成85家省级以上水利风景区,其中国家水利风景区41家。初步形成了连接主要水利工程、贯通两大水系、覆盖全省大中城市的陕西水利风景区建设格局。全省水利风景区年均接待游客1500万人次,实现经营性收入1.85亿元,实现综合收入5.8亿元。围绕悠久厚重的历史文化和水文化,我们打造了一批精品景区,比如西安汉城湖突出汉人汉文化建成了汉文化宣传教育基地,常态化开展丰富多彩的活动吸引了社会各届的关注和参与;汉中石门彰显两汉三国文化和民俗文化,同时围绕四座坝后电站建成了水电科普宣传基地,成为汉中后花园,被日本友人誉为“汉中石门,日本之师”;陕西水利博物馆建设,在全国开创了水文化科普宣传先河,成为青少年教育基地和水利行业学习教育基地,更成为专家学者趋之若骛的研究基地。另外,通过实施水保生态项目,建设了一批示范性强、管理规范、科技含量高的水保型精品景区。

      (3)在管理体系建设方面,2011年省水利厅制订下发了陕西省《水利风景区管理细则》和《水利旅游项目管理细则》,逐步建立了安全管理、学习培训、宣传统计等工作机制,努力推进景区工作程序化、规范化、制度化。2016年省政府出台了《加快推进水利风景区建设的意见》(陕政办发[2016]70号),明确了我省水利风景区发展思路和一系列政策措施,水利风景区同步融入了治水“八项水务”和兴水“五大建设”项目。

      (4)在融合发展方面,2017年8月,我省召开了全省旅游发展暨全域旅游示范省创建大会,会后我厅积极商省旅游局,几易其稿出台了《关于推进旅游与水利行业融合发展的实施意见》。为水利风景区发展注入新的发展动能。

      ()取得的成效

      创新了发展方式,解放了职工思想,增强了经营理念;拓宽了服务领域,分流安置了职工,增加了单位收入;维护了水工程,涵养了水资源,修复了水生态;保护了水遗址,传承了水文化,展示了水科技;改善了水环境,提升了生活品味,提供了休闲场所。

二、存在问题

      从面上看,全国各省普遍存在以下主要问题:一是职能不明确,国务院给水利部没有明确批复水利风景区建设管理职能,各省也职能不明确,水利风景区工作师出无名;二是机构不健全。全国各省都没有专设的水利风景区工作机构,景区工作都挂靠在水利部门行政处室或事业单位。三是缺乏资金、项目支持,投入渠道缺失,影响了景区创建积极性,制约了水利风景区发展。同时,我省还存在以下问题:一是个别市县对景区工作认识不清,作为不大,导致全省总体发展不平衡;二是日常管理服务缺乏必要的平台和手段,缺乏奖惩激励机制,影响了各地工作积极性;三是只建不管、重建轻管问题突出,个别景区一经挂牌便裹足不前,发展后劲不足;四是景区管理水平不高,品牌意识不强,经营管理粗放,综合效益不显;五是人才队伍建设滞后,专业的规划、策划、宣传推广、市场营销人才缺乏等。这些问题我们要在今后很好地加以解决。

三、今后努力方向

      今后一段时间,我们将围绕“一个中心、一条主线”来抓好工作。一个中心,是以贯彻落实全国水利风景区工作会议精神为中心,重点依托水利工程、河湖岸线发展水利风景区,为百姓提供更多优质生态产品;一条主线,是以继续贯彻落实我省《意见》为主线,加快各项工作,推动发展。

      ()在理顺管理体制方面,本次机构改革中,水利部已经明确了水利风景区工作的职能,明确了行政管理司局和工作管理机构。我省在改革中未能明确水利风景区管理行政职能,景区工作暂时由陕西省水利水电发展中心代管。下一步,我们将效仿水利部做法,积极协调,力争尽快明确景区工作的职能、机构、编制等问题,进而理顺景区工作管理体制。

      ()在健全工作机制方面,我们将按照我省《意见》要求,围绕水利风景区规划、建设、管理、宣传等主题,加大力度制定和完善相关管理制度和办法。力争用2-3年时间,建立相对完善的管理体系和工作机制体系。加快向政府立法层面过度,积极寻求政策突破,推动景区工作法制化、规范化。特别在资金、项目引导方面,继续抓好景区水文化建设、水保生态建设项目落实,积极争取落实省级水利风景区发展专项资金。我们制定的《水利风景区复查检查办法》,等待厅务会议研究,争取年内启动实施。搞好本次景区大调研,进一步针对性地研究完善工作机制。

      ()在加快景区建设方面,陕西是文化大省,无论历史文化或治水兴水文化都底蕴深厚,源远流长,另据《规划》调查,我省有可开发利用的水利风景资源426处,和目前现状相比,发展潜力巨大。我们将重点突出水生态治理、水环境修复、水文化传播、水科普宣传等主题,建设一批示范性强、知名度高、综合效益显著的精品景区,打造水利风景区品牌。特别要在水文化建设、水科普宣传方面下足工夫,做好文章,特出差异化、特色化发展理念,为水利风景区注入文化灵魂,实现以文引人、以文化人、以文留人。

      ()在强化管理方面,结合理顺管理体制和健全工作机制,稳定省、市两级工作队伍,实施一系列管理制度和办法,努力加强景区工作的日常管理,指导抓好各水利风景区的运行管理。围绕景区工作中规划、建设、管理、营销等核心环节,加快人才培养,打造专业、高素质的人才队伍。充实完善我省景区工作专家库,发挥理论指导、技术支撑和引领作用。加快景区信息化、智能化建设步伐,推动景区宣传和经营管理上台阶、上水平。

四、几点建议

      ()建议早日将水利风景区建设管理这一政府管理事项与水利旅游项目监督管理这一政府行政审批事项列入省政府给水利厅批复的行政职能当中,明确职责,理顺机构,并落实景区建设管理专项经费,以利工作正常开展。  

      (二)建议调整充实省水利风景区领导小组和评审委员会,完善机构,充实领导力量,强化协调,建立健全议事、调度、督查制度,及时研究解决景区建设的实际问题。

      (三)建议借鉴先进省市经验,尽早出台鼓励景区发展的激励政策。强化考核机制,把水利风景区建设纳入省厅对各地各单位目标责任考核范畴。

      (四)建议发挥财政投入引导作用,破解景区建设资金难题。水利风景区公益性突出,社会和生态效益显著,理应由公共财政主体投入。修订水利工程建设的相关规范标准和定额,实现景区建设与工程建设结合。整合国家文物保护、环保治理、新农村建设等各类资金,用于景区公益性基础设施建设,加大公共财政引导性投入。走“政府主导,社会参与,市场运作”的路子,广泛开展招商引资,以资源换资金、以存量换增量,积极引进民间资本,形成多元化的投入格局。

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